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卢昌彩:完善我国海洋伏季休渔管理的思考

发布日期:2020-05-20 17:07 访问次数: 信息来源:台州市港航口岸和渔业管理局

完善我国海洋伏季休渔管理的思考

卢昌彩

 要:海洋伏季休渔是我国最重要的渔业资源养护制度,业已取得了显著成效,但也存在伏休管理政策缺陷、执法依据陈旧缺失、渔政执法有待加强等4方面问题,坚持问题导向,应从稳定海洋伏休政策、建立依港管船制度、推动渔获溯源管理、强化渔政执法监督、完善伏休执法依据等5方面采取措施,更从持续压减捕捞产能、加快限额捕捞试点、加大海洋幼鱼保护、推广绿色渔业模式、加强海洋生态保护等5方面建立长效,多措并举养护渔业资源,保障海洋渔业高质量发展。

关键词:渔业管理;伏季休渔;对策措施

作者简介:卢昌彩,台州市港航口岸和渔业管理局,综合处处长,经济师

发端于浙江海洋伏季休渔,上升为国家渔业资源管理的一项制度,逐步扩展伏季休渔的范围、时间和作业类型,经25年来调整完善,目前已成为我国最重要也最具影响力的渔业资源保护管理制度,涉及渔船10万余艘和渔民近百万名。近年来,农业农村部对海洋伏季休渔制度作了调整完善,相关制度更趋合理、更趋规范,对养护渔业资源和促进渔民增收发挥了重要作用,但也不可否认在执行层面存在一些问题,使管理制度大打折扣,有必要深入研究海洋伏季休渔管理和其他资源养护措施,推进渔业治理体系和治理能力现代化

一、海洋伏季休渔制度执行中存在问题

渔业资源与海洋捕捞息息相关。为维护海洋伏季休渔秩序,农业农村部和沿海各地渔业渔政管理部门坚持最严格伏休制度最严格的伏休管理,强化执法宣传,实施联动执法,创新监管手段,突出依港管船,海洋伏季休渔大局保持稳定。据统计,全国查办各类涉渔违法案件8740件、涉案人员11175人,其中移送司法机关案件290件、涉案人员626人;累计清理取缔涉渔三无船舶3241艘、违规网具30.1万张(顶),行政罚款7037.4万元。浙江是海洋伏季休渔制度制定的倡议者、制度调整的推动者和政策执行的捍卫者,创新推行海洋伏季休渔渔船船位报告、渔获物定港上岸、幼鱼保护、违规渔获物处置流程、索证索票和部门联动执法等新举措,深入开展一打三整治专项执法行动,加强水域生态文明建设,坚决打赢伏休管理保卫战,保障渔业高质量发展。但在执行中,也存在一些不容忽视问题,有必要系统梳理。

(一)伏休管理政策缺陷。一是各海区开捕时间不一造成海上管控难。农业农村部设置海洋伏季休渔统一时间为5112时起,但各海区开捕时间不一,816北纬2630分以南海域开捕和91北纬35度以北黄渤海区开捕后,造成南船北上、北船南下等越界非法捕捞现象明显增多,对东海区伏休后期管理带来压力。二是各作业开捕捞不一造成调整作业方式渔船增多。根据海洋伏季休渔规定,桁杆拖虾、笼壶类、刺网和灯光围(敷)网等四种作业开捕时间为8112时,农业农村部规定的海洋捕捞过渡渔具中其他张网作业开捕时间为81612时,单锚张纲张网(帆式张网)、拖网类作业开捕时间为91612时。为争取有效作业时间,部分渔船把拖网调整为拖虾、张网调整为流刺网。通过几年调整,拖网类渔船大为减少,开捕时间大多提前。以台州市为例,81日开捕渔船3596艘,占3/4;而916日开捕渔船仅1121艘,仅占1/4。三是异地挂靠渔船冲击伏休制度。受经济利益驱使,部分浙江渔民为打提前开捕的时间差,购买外省籍渔船,不过户就以当地渔民名义直接挂在福建、江苏省船籍港名下(异地挂靠),伏休时船籍港渔业主管部门没有及时召回休渔,开捕时从本地渔民眼前出港,但实际仍在浙江海域生产,强烈冲击浙江海洋伏季休渔制度。

(二)执法依据陈旧缺失。一是执法警戒作用不足。现行《渔业法》罚则是依据1986年的物价水平,但对渔民来说,违法成本过轻,入刑条件偏高,导致海洋伏季休渔期间非法捕捞和违法现象屡禁不止。二是执法缺乏法条支撑。农业农村部对回船籍休渔、海洋捕捞辅助渔船配套服务等有明确规定,但对未按时回船籍港休渔、擅自移动船位、未特许(备查卡)渔运船运输合法渔获物因缺乏相应法条,只能认定违规不违法;对涉渔三无船舶取缔因缺乏法条,只能沿用国函(1994111号国务院清理、取缔三无船舶通告的批复。三是部分法条操作性不强。现行《渔业法》许多条款规定可以吊销捕捞许可证,如第三十八条第一款、第四十二条、第四十三条,但未明确吊销后该捕捞渔船如何处置,而现行相关规定又明确渔船和许可证是不可分的,这种顶冲导致罚则难以执行。

(三)陆源鱼货管控较难。一是流通领域衔接不顺。虽然浙江省人大幼鱼保护决定明确了市场监管、综合行政执法等部门对渔获物销售行业的监管职责,但从近年来看,市场、酒店、流动摊点仍有销售幼鱼及违规渔获物行为,市场强大需求必然推动部分渔民非法捕捞。二是违规渔获物认定举证难。因没有渔业司法鉴定机构,对伏休期间市场上销售的水产品,冰鲜还是冰冻、海洋捕捞还是海水养殖,渔业部门难以认定举证,造成市场流通的违禁渔获物查获难。三是有证有票的鱼货认定难。虽然浙江部分地区建立流入渔获物索票索证制度,但普遍存在销售渔获物远大于票证载明数量,或重复使用相同票证。

(四)渔政执法有待加强。一是软暴力抗法有待破解。为逃避处罚,部份小型船舶的渔民情绪激动,采取哭闹、躺地甚至下跪和威胁跳海的形式,实施软暴力阻碍执法,产生了“破窗效应”空间。二是执法尺度不一有待破解。相对于浙江一打三整治的严格执法,周边省份的执法尺度不一,造成违规偷捕有一定的空间,特别是台风季给渔船安全监管带来极大隐患,同时也致使伏休期间违禁渔获物大量流入浙江市场。三是夜间渔政执法隐患有待破解。面对复杂的海上环境,夜间执法不仅存在靠帮难、取证难等问题,而且因能见度低无论对执法人员还是对违法作业的渔民来说存在安全隐患。四是线外违法捕捞管控有待破解。底拖网禁渔区线以东海域不仅有较多涉渔三无船舶常年生产,在伏季休渔期也是持证渔船非法捕捞的主要场所,而地方渔政执法涉及管辖范围又够不到,严重危及海洋伏季休渔良好工作局面。

二、完善海洋伏季休渔管理对策措施

我国海洋伏季休渔承载着太多渔业资源养护责任,各地所反映的这样或那样问题,实质上不是海洋伏休制度本身的问题,而是制度执行层面的问题,应主要从制度执行层面研究对策措施、进行难题破解。

(一)微调海洋伏休政策。从资源养护来说,开捕时间往后推迟,将大幅增加鱼类剩余群体,增加鱼类来年产卵量,进而增加海域渔业生产力;但对渔民来说,意味着秋冬汛黄金生产时间缩短,经济收入和生计受到一定影响,同时也延长渔业部门海洋伏休渔管控时间和增加管控压力。对统一我国三个海区开捕时间,虽有利于渔业管理,东海区反响强烈,但意味着北纬35度以北黄渤海区渔船生产时间更短。从资源利用来说,虾类资源如果往后开捕,也会自然死亡,造成利用效率不高、资源浪费等。应该说,现行海洋伏季休渔时间设定,兼顾了我国幅员辽阔、南北海域差异特点,兼顾了不同海域渔业资源生长特点与各种作业对资源损害程度,兼顾了渔业管理与渔民生计,凝聚了渔业管理、生产、执法、科研教育以及各级政府乃至全社会的大量心血、汗水和智慧,是现阶段符合中国国情的渔业资源养护重要措施。调整海洋伏季休渔制度涉及太多群体利益博弈和重新平衡,牵一发动全身,建议充分考虑资源养护、渔民接受和渔业管理等,以稳定为大原则,依据渔业资源变化兼顾渔生计,适调微调,小步慢跑,切不可大刀阔斧改革和伤筋动骨。

(二)建立依港管船制度。我国渔船实施的是船籍港管理制度,相关政策法规制定也是以船籍港管理为依据。异地挂靠渔船冲击伏休制度,是钻了我国渔业管理制度的漏洞,实际上也与靠泊港责任没有落实有很大关系。台州是农业农村部批复国家渔船渔港综合管理改革试验基地,出台港长制实施方案,按照渔港等级建立县乡两级渔港港长组织体系,初步构建起县域统筹、分级运行、综合管理、全域覆盖的渔港管理新模式,在依港管船和伏休管理方面发挥了很大作用。建议建立依港管船制度,探索建立渔港港长制为统揽,以渔港管理站为抓手,推进驻港监管,明确船籍港和靠泊港协同管理职责,靠泊港渔业部门和渔港管理站要积极履行港口管理职能,严格按法律法规加强对非本船籍港渔船监管,在靠泊期间像监管本籍渔船一样,全面履行综合监管责任,防止出现管理真空,破解异地挂靠渔船违反规定跨区域生产。

(三)推动渔获溯源管理。渔获物定港上岸和可追溯管理是一种先进渔业管理方式。台州借力国家渔船渔港综合管理改革试验基地建设的东风,制订渔获物溯源试点办法和报告办法,建立渔获物定港上岸制度,率先在全国启动渔获物可追溯管理试点,对温岭石塘、礁山2大定点上岸渔港和温岭、玉环120艘试点渔船的渔获物,张贴二维码并扫描上传渔获物规格、数量、生产海区,初步验证渔获物溯源管理的可行性。建议把这一管理手段运用到海洋伏休管理上,利用伏休作业渔船数量较少特点和管理相对简单,对伏休期间捕捞渔获物强制要求主动报告、实行定港上岸、建立溯源管理,并逐步延伸到流通领域,以张贴二维码作为合法渔获物的唯一凭证,实现从伏休期间渔获物从海上到陆上全程无缝管控,破解陆源渔获物管控难题。

(四)强化渔政执法监督。任何渔业管理制度落实,必须要以强大的渔政执法作保障。要深入推进海洋综合行政执法改革,全面整合海洋执法职能,构建统一、权威、廉洁、高效的渔政执法体系,打造政治过硬、业务精湛、秉公执法、清正廉洁、人民满意的职业化渔业综合行政执法队伍,为强化海洋伏季休渔管理提供有力的执法保障。坚持零容忍的态度,发扬敢担当、敢执法、敢碰硬的渔政铁军精神,推广浙江一打三整治经验,整合执法船艇和执法力量,加强省际间的合作和联合执法,采取海上打、港口堵、陆上查的联勤联动执法形式,组织中国渔政亮剑系列专项执法行动,加强行刑”“行行衔接,采取顶格处罚、并将相关当事人记入征信体系、取消或限制享受政府各项优惠政策资格等,严打严管绝户网、涉渔三无船舶和非法捕捞,特别要严厉打击以改作业之名争取提早开捕行非法捕捞之实,彻底根治南上北下跨海区越界捕捞和禁渔线外非法捕捞渔船。

(五)完善伏休执法依据。《渔业法》是伏休管理执法的重要依据。建议把加大渔业资源保护作为修法的重要内容,科学划分中央和地方渔政执法事权,赋予地方更多的渔业执法权,明确渔业法涉及相关部门职责,建立渔获物定港上岸和溯源管理制度,将冰鲜幼鱼或下脚料作为直接水产养殖投喂饲料列为禁止性条款,补齐对幼鱼滥捕、滥销、滥用等行为的监管无力、执行困难、制度真空等短板,增设涉渔三无船舶取缔和违反伏休管理规定的相关法律依据,完善渔船安全监管措施和条款,体现量罚相当原则,遏止非法捕捞现象的发生和蔓延。

三、多措并举落实其他养护资源措施

海洋伏季休渔是我国重要的渔业资源技术管控措施,从短期看,保护了目标种群中处于产卵期的亲鱼和处在生长发育期的的稚鱼,渔获量增加和渔获物质量的提高效果是显而易见的;但从长期看,很难显著改变渔业资源持续恶化的趋势,渔业资源结构脆弱局面难以根本性改变,必须同步推进其他养护资源措施落实。

(一)持续压减捕捞产能。海洋捕捞产能过大是海洋伏季休渔效果不可持续的重要根子,持续压减捕捞产能是养护渔业资源的重中之重。目前政府减船转产回购的功率指标价格与渔船随船转移功率指标市场价格实现倒挂现象,差额1000-1500/千瓦。建议适当调高减船转产补贴,用经济杠杆引导渔民自愿将指标上交国家,继续压减海洋捕捞产能,使海洋捕捞强度与渔业资源可再生能力相适应。深入推进一打三整治,持续打击取缔涉渔三无船舶,深化船证不符、不合规渔具整治成果,加强传统海洋捕捞渔民社会保障和转产转业,防止涉渔三无船舶反弹回潮,彻底根治非法捕捞产能。认真落实按渔业捕捞证载明的渔具数量,加大渔具数量管控,减轻渔业捕捞压力。

(二)加快限额捕捞试点。产出管理也是我国渔业管理的一项基本制度,并列为中央生态文明建设总体部署和要求的一项任务。建议应深化总结浙北渔场梭子蟹和浙南丁香鱼、莱州湾海蜇、普兰店海域对虾、漳厦海域梭子蟹和珠江口白贝等限额捕捞试点经验,完善试点方案及其相关配套措施,深入研究总可捕量确定、配额分配、渔船监管、捕捞信息采集、定点交易、渔获物监管、基层组织建设、渔业观察员制度等问题,推进渔业组织化程度,充分发挥渔民协会的作用,积极探索建立投入和产出双向控制的资源管理新模式,破解渔业资源“公地悲剧”,推动落实海洋渔业资源管理总量制度。

(三)加大海洋幼鱼保护。像保护濒危动物一样保护幼鱼,从切断破坏幼鱼资源的黑色产业链入手,把查取违反幼鱼比规定、禁用渔具、不合规网具作为伏休渔政执法一项重要任务,严厉打击幼鱼滥捕行为。依据海洋渔业资源重点保护品种可捕规格及幼鱼比例,建立渔具渔法规范化管理制度,对渔船携带渔具的数量、长度,网目尺寸和灯光强度等作出强制性规定,明确各类渔具准入标准,从源头根治捕捞幼鱼现象的发生。

(四)推广绿色渔业模式。研究出台兼顾资源保护、渔民生计、就业创业和渔业管理的组合政策,继续压减双船底拖网、帆张网和三角虎网等对海洋资源和生态环境破坏性大的作业类型渔船,引导渔民主动调整作业结构,积极转向钓业、围网等选择性好的作业方式,推广绿色渔具渔法,发展资源节约型、环境友好型的海洋捕捞业。推广绿色养殖模式,以三品一标(无公害、绿色、有机产品和地理标志产品)为主要载体,研究和推广饲料配方及投喂管理技术,逐步替代冰鲜小杂鱼,实现渔业资源养护和养殖业发展的双赢。

(五)加强海洋生态保护。要在捕捞产能控制上做减法,在资源生态保护上做加法,加强对重要渔业资源的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道等栖息繁衍场所及繁殖期、幼鱼生长期等关键生长阶段的保护,大力开展水生生物资源增殖放流活动,建设一批国家级和省级海洋牧场示范区。加强渔业资源调查和水域生态环境监测,摸清海洋渔业资源的种类组成、洄游规律、分布区域,以及主要经济种类生物学特性和资源量、可捕量,为养护渔业资源提供科学依据。

参考文献:

1.于正:《2019年海洋伏季休渔执法任务圆满完成》,中国渔业报,2019-09-23.

2.卢昌彩:《建设法治渔业的战略思考》,决策咨询,2015年第1.

3.卢昌彩:《推进渔业行政处罚规范化工作的若干思考》,中国水产,2016年第7.

4.卢昌彩,赵景辉:《东海无鱼应对措施探讨》,中国渔业经济,2013年第6.

5.卢昌彩:《关于加强海洋生物幼体资源养护管理的初步思考》,浙江海洋与渔业,2016年第6.

6.《农业部关于进一步加强国内渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的通知》,中国渔业报,2017-01-23.

7.于康震:《多措并举 压实责任 努力开创新时代渔船和渔业资源管理新局面》,中国水产,2017第12期.

8.卢昌彩:《我国渔获物可追溯绿色标签管理实践与探索》,决策咨询,2019年第3期.

9.卢昌彩,牟盛辰:《台州渔船渔港综合管理改革的实践与探索》,中国水产,2019年第7期.


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